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  • 推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接建设更高质量小康社会
    日期:2020-08-22  发布:网站管理员  浏览:125  举报:投诉举报

    2020年是决战脱贫攻坚、决胜全面小康的关键之年。同时也是乡村振兴的加速推进之年。脱贫攻坚是全面建成小康社会的基础工程,乡村振兴则是建设更高质量小康社会的关键所在。必须尽快建立脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接机制,以农村合作组织建设破解农村组织无效问题,以村社内置金融破解金融无效问题,全面激发乡村振兴内生动力,提升国民经济抗风险能力,有效应对新冠肺炎疫情以及百年未有之大变局对高质量发展带来的巨大挑战。

    2020年正值决战决胜脱贫攻坚,全面建成小康社会的最后决战之年,却突然遭遇新冠肺炎疫情这个巨大的“黑天鹅事件”,对高质量发展带来了巨大的未知因素。2020年5月召开的全国“两会”,罕见性地未公布今年具体的经济发展指标,强调突出“六稳”“六保”任务,守住民生底线。同时,省市明确提出要确保实现全年发展目标任务。保持一定的经济增长速度,是克服疫情影响,实现目标任务的必备条件。面对当前的复杂困难形势,过去传统的增长方式遭遇巨大挫折,以肥西为例,过去历年来,土地指标一直是制约肥西发展的一个重要因素,“项目等指标”是常态,很多项目因土地指标制约而不能开工。但今年由于受疫情影响,社会投资意愿锐减,截至今年年中,出现了罕见的指标等项目状况。一大批已供地项目因为资金、市场预期等原因迟迟不能开工。这警示我们,必须创新发展思路,转变发展方式,努力找到经济社会发展新的增长点,提高经济发展抗风险能力。乡村振兴成为一个重要的备选答案。

    一、系统认识乡村振兴与脱贫攻坚、全面建成小康社会关系

    (一)脱贫攻坚胜利为乡村振兴奠定了坚实基础。习近平总书记上任以来,党中央从全面建成小康社会要求出发,把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务,作出一系列重大部署和安排,全面打响脱贫攻坚战。脱贫攻坚取得了巨大成绩,2020年3月6日召开的打好精准脱贫攻坚战座谈会上,习近平总书记进行了总结,指出贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人,贫困发生率由10.2%降至0.6%,连续7年每年减贫1000万人以上。全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元,年均增幅30.2%。贫困群众“两不愁”质量水平明显提升,“三保障”突出问题总体解决。贫困地区基本生产生活条件明显改善。具备条件的建制村全部通硬化路,贫困地区群众出行难、用电难、上学难、看病难、通信难等长期没有解决的老大难问题普遍解决,义务教育、基本医疗、住房安全有了保障。贫困地区经济社会发展明显加快,贫困治理能力明显提升。脱贫攻坚的巨大成功,为下一步的乡村振兴奠定了坚实基础。

    (二)乡村振兴是建设更高质量小康社会的关键所在。当前虽然脱贫攻坚取得了巨大成绩,但由于发展阶段限制,我国的贫困线标准还比较低,与城镇职工,特别是城市中高收入群体相比,脱贫户、边缘户以及广大普通农民群体的生活水平仍然较低。李克强总理在今年全国“两会”后接受采访时语重心长地指出,“6亿中低收入及以下人群,他们平均每个月的收入也就1000元左右”,有学者分析指出,这6亿人,绝大部分都生活在农村地区。可以看出,我国当前城乡差距、贫富差距仍是一个不容忽视的突出问题,巩固脱贫攻坚成果,持续提高农民收入的任务还十分艰巨。要建成更高质量的小康社会,让广大农民进一步共享发展成果,必须要把重点放在农村地区,高度关注农民收入的提高。缺少农民收入普遍大幅提高,全面小康的成色将会大打折扣。

    (三)乡村振兴是必须为之的“反哺”工程。有学者分析,新中国成立以来,农民对国家的工业化、城镇化作出了巨大的贡献。通过工农产品价格“剪刀差”的暗税、农村剩余劳动力到城市务工工资差额、地价“剪刀差”等方式,建国60年来,农村地区为城市化和工业化贡献了约17.3万亿元财富。同时,在改革开放之前的工业化初期阶段,中国曾发生三次城市经济危机,都是依靠向高度组织化的人民公社和国营、集体农场大规模转移过剩劳动力,才得以实现危机的软着陆。(1960、1968、1975年三次“上山下乡”总计约有2000万以城市中学生为主的知青和几乎同样规模的以农村中学生为主的回乡青年被转移到农村)。中国的“三农”不仅承接了当代工业化原始积累的制度成本,而且成为此过程中承受经济危机代价的主要载体。正是凭借着城乡二元结构这一独特的优势,中国成功越过了“中等收入陷阱”,保持了工业化的持续增长。与此同时,“三农”问题日益突出,农业抛荒日益加剧、农村青壮劳动力持续流失,老龄化、留守儿童、留守妇女等问题滋生,农村“两委”组织力、号召力减弱,农村环境污染突出,农民收入增长缓慢等等。以至于世纪之交的2000年,有学者向时任总理上书,直接喊出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的警示箴言。大力发展农村,提高农民收入,改变农业面貌迫在眉睫。幸而国家也认识到了这个问题。随着国家财政状况的改善,2003年,中国开始了“三农”新政,2006年启动系农村建设,政府直接向农村大规模连续投资数万亿,2017年,进一步提出把“乡村振兴”作为一项重大的国家战略,明确了20字的目标,“三农”工作迎来了崭新的局面。

    (四)乡村振兴是应对变局的关键一招。投资、出口、内需是拉动经济增长的“三驾马车”。当前,由于中美贸易摩擦以及新冠肺炎疫情全球蔓延带来的影响,出口增长遭遇重大挫折。投资和内需成为稳定国民经济的关键。就投资而言,由于我国的大中型城市的建设规模和投资强度已经达到较高水平,在新一轮科技革命和社会革命发生之前,城市固定资产投资的边际效益将呈下降趋势,继续将大规模的投资倾泻到城市,并非明智之举。而同时,我国960万平方公里的土地上,还遍布着广阔的未充分开发的农村区域,虽然近年来城乡统筹如火如荼,但发展不平衡不充分的现状没有根本改变。农村地区基础设施建设还有广阔的空间。通过基础设施建设将城乡有效连接起后,有助于将5.6亿农村常住人口深度融入国民经济之中,他们将不再仅仅是自给自足的小农生产者,而可以通过融入整个国民经济系统,成为工业品的消费者,成为服务的提供者和享受者,从而激发出中国经济全新的生命力。

    二、建立脱贫攻坚与乡村振兴有效

    衔接机制的困难

    乡村振兴虽然与脱贫攻坚密切相关,但两者的区别也十分明显。脱贫攻坚在短时间内实现了重大胜利,但其付出的财政和人力成本也极其巨大。其普遍采取的政府深度介入,党政机关和党员干部包村联户等方式,在乡村振兴工作中很难复制。

    一是资金投入规模难以复制。以肥西县为例,脱贫攻坚是以巨大的财政投入为支撑,对于缺乏劳动力的贫困户,普遍采取的是社保兜底方式,直接确保户收入达到脱贫要求。2020年,全县脱贫攻坚领域各类项目总投入预计达4亿元,每个贫困人口人均达2.5万元。而2018-2019年全县6个乡村振兴示范点及16个美丽乡村示范点预计投资达52亿元,每个村平均2.36亿元,仅粗略估计,按同样的投资强度,全县247个农村社区合计需583亿元财政投入。肥西县财政收入在安徽全省已属于名列前茅,年财政收入80亿元,583亿元财政投资无疑是一个天文数字。2019年,肥西县实际下达“三农”资金12.2亿元(含上级转移支付7.3亿元),如完全依靠政府投入,需要近50年时间,才能完成全县所有村的乡村振兴项目。

    二是人力投入的力度难以复制。脱贫攻坚工作中,全县所有公职人员基本都作为帮扶联系人直接进行包户,2014年初,全县建档立卡贫困村13个,贫困户8435户,贫困人口1.79万人。截至今年3月底,全县共有建档立卡已脱贫户7292户、16475人,每个干部包联1-2户即可实现全覆盖。建档立卡贫困村仅13个,安排部分重点县直单位进行包联。但乡村振兴的范围远远超过脱贫攻坚。2019年全县农村户籍人口61.3万人,占全县总人口的72.4%。全县共有280个村(社区),其中农村社区247个,村民小组6000余个。脱贫攻坚工作中采取的领导包村、干部包户的组织方式将不再具有现实意义。

    三是项目统一谋划模式难以复制。脱贫攻坚首先是政治工程,很多时候采取的是“非常”办法,不惜一切代价也要完成。各类脱贫项目主要都有政府统一谋划,无论是一些道路、供水等基础设施项目,还是扶贫产业园、特色种养项目,主要由各级政府、扶贫专干等负责谋划、引入。例如山南镇原建档立卡贫困村长庄村,其重点产业项目太空莲项目即是由市财政局及其驻村帮扶第一书记引入,包括后期销售、游客导入等工作,也由相关市直、县直帮扶单位帮助落实。再如,2019年之前全县普遍实施的白鹅养殖扶贫项目,由政府统一谋划,鹅苗由政府统一采购,饲料政府统一配备,养成后,政府安排收购,贫困户仅负责喂养,由于是“无本生意”,部分贫困户对养殖工作不够认真投入,鹅苗丢失、死亡,长势不好等情况时有发生。虽然养殖户得到了不小的一笔销售收入,但后经相关方面核算,整个项目的投入高于产出的,在经济上是不成立的,不具有可持续性。因此,2019年该项目已取消。

    启 示:脱贫攻坚由于其工作对象规模较小,仅占全县总人口2%左右,我们利用中国特色社会主义制度集中力量办大事的制度优势,统合全县资源,集中在局部发力,从而能够在很短时间内,使建档立卡贫困户和贫困村面貌发生巨大转变。但乡村振兴具有点多面广的特点,全县80%以上的国土面积、70%以上的户籍人口都在乡村地区,完全依靠政府谋划,集中优势资源进行局部攻坚的工作模式,无论在逻辑上还是在实践上都是不可能的。乡村振兴战略的实施迫切需要找到新的路径。乡村振兴的主体是农民,必须充分发挥农民的积极性、主动性。

    中国有几千年的小农经济传统。“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”的传统延续了几千年,形成了超稳固的乡村基层社会结构,支撑着中国古代几千年领先全世界的文明史。政府直接介入乡村治理,始于20世纪50年代人民公社会时期,不仅很快被实践彻底证否,还造成了20世纪60年代初农村的严重危机。1978年开始,通过推行“按户内人口把土地生产经营权分配到户的‘大包干’为主的家庭承包制”,以及放宽对于农村自主工业化的限制,中国经济在1983年之后出现了持续5-6年的高增长,农民收入在1988年再度发生通货膨胀之前,连续4年增长速度快于城市居民收入,城乡居民收入差距迅速缩小,农村消费水平大幅增加,农村消费一度占全社会社会消费品零售总额的60%以上,中国因此在八十年的初实现了“内需拉动型的黄金增长”。政府以“退出”农村的方式,换来了农村的空前繁荣。实践证明,乡村振兴依靠政府大包大揽是行不通的,必须要充分尊重农民在乡村建设中的主体地位,充分调动农民自身的积极性,实现农村的自主发展。

    再比如,备受世界赞誉的韩国新农村运动,其启动阶段,政府仅仅是提供了一些产能过剩的水泥和建材,农民从组织起来自修道路开始,到生产互助,统购统销,资金互助,等等,一步步壮大农村合作组织,形成发展良性循环,政府的直接投入很少,但起到了“四两拨千斤”的作用。韩国经验值得我们学习借鉴。

    当然,如今农村的现状与80年代初相比又发生了很大的变化。城市化的虹吸效应已将农村大量青壮劳动力、资金、城市郊区的大量“熟地”、建设用地指标等宝贵资源集中到了城市,乡村振兴面临的资源要素制约更大。农民完全自主式的发展在绝大部分乡村地区已经不再可能。但如果依然照搬照套脱贫攻坚的工作模式,依靠政府大包大揽,完全政府投资、政府规划、政府实施的乡村振兴,并不能真正给乡村带来持久活力,“政府干,农民看”的问题在将持续普遍存在。只有在政府引导和支持下,充分发挥农民的主体性才是乡村的可持续发展之路。

    三、实现脱贫攻坚与乡村振兴有效

    衔接的路径探索

    实现乡村振兴的可持续发展,必须要努力破除脱贫攻坚工作中形成的路径依赖,紧紧围绕激发农民主体性这个核心任务,创新政府支持“三农”发展的方式,深化农村改革,充分还权赋能,引入专业服务机构等外部力量,推动城乡深度融合,形成乡村振兴合力。

    一是激活农民发展乡村的主体性。一要充分“还权”。要完善基层民主管理制度,完善党务公开、政务公开,让村级小微权力完全公开透明运行,努力赢得群众的充分信任。要完善村民代表大会等有关制度,持续扩大“村事民定”工作法试点,在村委会、村经济合作组织等机构中推行科学议事规则,提高集体议事的能力和效率,克服一把手“一言堂”、家长制作风。加强村级事务的监督,在县级媒体开设村务监督专版、专刊,广泛接受村民直接投诉,形成有效的舆论监督。二要充分“赋能”。要在政府引导和专业机构的指导下,让农民“自定目标,自制规划、自筹资金、自我管理、自主发展”,让农民真正成为农村的主人。具体而言,就是要经过全体村民的深入讨论,集体研定本村的发展目标,由村民充分参与,制定本村的村庄规划,鼓励村民通过农房改造、发展产业等方式在本村扩大投资,完善“一约四会”等制度,落实村民的民主管理。三要充分“用情”。要积极引导培育广大村民爱家乡的情怀,培养强烈的“我的家乡我作主,家乡发展我担当”意识,激活农民内在的责任感,真正形成乡村振兴的内生动力,让乡村实现可持续发展。

    二是提高农民组织化水平。当前农村发展的主要组织是村“两委”。由于承包地分配后,村“两委”直接掌握的资源很少,且激励不足,即便是在肥西这样的省会城市近郊县,村集体经济发展依然严重不足。2018年,肥西县247个农村村(社区)实现集体经营性收入1352.94万元。其中,5万元以下的村187个,占75.7%;5-10万元的村40个,占16.2%;10-50万元的村20个,占8.1%;50万元以上的村0个。不少村级集体经济“零收入”。同时,收入结构不合理,自营收入比重不高,超一半以上的村集体经济主要是以资源、资产租金为收入来源。虽然近年来,在政策的鼓励下,出现了很多的农民专业合作社,但其中大部分都是为了获取政府涉农补贴而建立的空壳社,真正有效组织运行的并不多。必须要提高农民的组织化程度。一方面要选优配强村“两委”班子,探索发展多种形式的村集体经济,提升“两委”的号召力、组织力和服务力。二要引导骨干新型农业经营主体牵头组建有效的农业经济合作组织,促进农业合作组织内部统购统销、生产合作、产销合作、资金互助,不断扩大合作范围和深度,提高农民抱团应对市场风险的能力。三要加强农村文艺组织建设,发掘和弘扬农村传统文化,和谐邻里关系,培养集体意识,提高村社内部凝聚力。

    三是创新农村金融有效实现方式。由于集体所有制和小农的高度分散性,现有的商业银行体系,极少愿意以公平的价格接受农民的土地承包权、宅基地使用权、农房所有权作为抵押物进行抵押贷款,农村金融信用服务水平一直处于很低水平,农民的各种生产要素很难进行资产化,使得大量的农村资源成为“沉睡的资产”。同时,商业银行系统通过农村网点,将农民的存款大量吸收,再通过工商业贷款、住房贷款等途径,投入城市建设,进一步加剧了城乡差距。要保证乡村振兴充足的资金投入,必须要尽可能把农村的资金留在农村,通过村社内置金融等形式,在合作组织内进行资金互助。政府可投入种子基金形式进行领投,这样可以通过少量政府资金,撬动大量的农民自有资金,为乡村发展提供必要的资金支持。同时,在合作组织内部,农民持有的各类资源要素能够更方便进行抵押,能够有效地盘活沉睡资产,让农民获得充足的现金流,在参与市场经济竞争中更有底气。目前,村社内置金融模式在全国已有多例成功经验(如河南信阳郝堂村、湖北鄂州张远村等。2013年,梁子湖区政府为了支持张远村的改革实验,拿出100万作为种子资金注入合作社,乡村建设服务机构中国乡建院也拿出20万入股合作社,共同建立内置金融合作社,到2017年,资金总额达到656万,当年利息收入76.8万元,除去开支盈利近30万元,为本村的种养殖大户和外出经商搞建筑的村民发展事业提供了大量的资金支持。2009年,郝堂村由政府出资10万元启动资金,动员老人出资入社,建立养老资金互助社,初始资金仅34万元,两年后,资金规模即达650万元,2009年以来,累计为老人分红139万元,2013年被国家住建部评为“美丽宜居示范村”,村人均纯收入由2009年不到4000元,增长到2013年的2万元。2011-2015年的郝堂村建设,政府投入了2000万元用于道路、水利设施、学校等基础建设,村集体投入4000万元,村民投入了8000万元用于改造民宅、发展产业,村民形成了自主发展的强烈愿望。

    四是实现财政资金的有效投入。近年来,国家对“三农”的投入不可谓不多,每年仅中央财政对“三农”的转移支付高达2万亿元。但由于财政资金的普惠性特点,往往要兼顾各个地方,上级资金多以各个部门的项目资金形式下发,层层分解后,落实到基层,每个村往往都只能分到零星的项目,“撒胡椒面式”的投资难以形成规模效应,大部分投资只会成为了新的沉淀。要改变这样的现状,必须要赋予基层整合涉农资金的权力,县乡政府可以将上级转移支付的涉农资金统合利用,在全县优化投资布局,避免按行政区划平均分配资金的简单做法,争取让资金发挥最大的效益。要大力支持村社区发展金融互助合作,以种子资金形式撬动农民的资金。如县乡财政给每个村投入100万种子资金,全县280个村也仅需2.8亿,占全县单个年份“三农”投入的23%,但能撬动几十亿的社会资金,正在实现“四两拨千斤”的功效。而且政府投入的资金相当于存款,并不会消失,其分红收益可以每年持续补贴村“两委”,作为村集体经济稳定收入。如合作金融解散,本金依然可以收回,甚至实现盈利。

    五是探索城乡共融互动创新机制。城乡之间从历史到现实,都有着无法割舍的密切联系。城乡统筹发展、融合发展是高质量发展的内在所在。城市具有大量的要素资源和强大的消费能力,农村具有广阔的空间、良好的生态环境和优质的农牧渔产品,两者互相依存、互相需要。城市的发展得益于农村过去的无私奉献和大力支持,现在乡村振兴,同样不能缺少城市的参与。要适应新的城乡发展的需要,创新城乡融合发展机制,通过开展农房长期租赁、城市学生下乡夏令营、农产品认养、设立绿色农产品城市社区专营店、定期举办生态农产品集市等多种方式,加强城乡社区互动合作,加强城乡居民的双向流动,既能为乡村产品和服务打开广阔的城市市场,增加乡村的活力和发展机会,又能培养城市市民的环保理念、乡土观念,融洽城乡关系,促进社会和谐。

    六是加强专业机构全程服务。乡村建设具有高度复杂性,本质上是一项社会工作,特别在乡村人员外流严重的当下,迫切需要专业机构和人员的介入和指导。从乡建理念建立、乡村规划建设、环境保护、生态农业发展、农民合作组织培养、基层民主管理、传统文化发掘、文艺活动组织、乡村教育等各个方面,各个领域都需要有专业的力量进行持续的陪伴式的成长。这就需要采取购买服务方式,邀请有实力的专业乡建机构、乡村规划师、社区工作者参与到乡村振兴工作中,广泛借智借力,在外部力量的刺激和辅导下,培养乡村振兴本地带头人和执行人,逐步促成乡村自主发展。

    乡村振兴没有万试万灵的终南捷径,必须要有足够的耐心和包容心,鼓励创新、鼓励探索,允许试错,在政府、专业机构、农业龙头企业、城市社区以及全社会的关注和支持下,充分激发广大农民群体的自主发展的决心,努力形成百花齐放的乡建格局,在决战脱贫攻坚的良好基础上,打造更强、更富、更美的乡村,努力建成更高质量的小康社会。

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